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Che cos’è un esproprio?

L’espropriazione per pubblica utilità è l’istituto giuridico in virtò del quale la pubblica amministrazione può, con un provvedimento, acquisire o far acquisire ad un altro soggetto, per esigenze di interesse pubblico, la proprietà o altro diritto reale su di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, previo pagamento di un indennizzo.
L’espropriazione è espressione del potere ablatorio che, in varia misura, tutti gli ordinamenti riconoscono alla pubblica amministrazione e che consente alla stessa di sacrificare l’interesse privato in vista di un superiore interesse pubblico (che, nel caso dell’espropriazione per pubblica utilità è solitamente - ma non esclusivamente - quello di realizzare un’opera pubblica).

Il Quadro normativo di Riferimento

Nell’ordinamento italiano è regolata dal D.P.R. 8 giugno 2001, n° 327, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità", rivisitato dal D.Lgs 27 dicembre 2002, n. 302 e integrato dal D.Lgs 27 dicembre 2004, n. 330 che in attuazione della Legge 27 ottobre 2003, n. 290 ha dettato norme speciali relative alle infrastrutture lineari energetiche. Il nuovo Testo unico ha riunito in un unico atto normativo tutte le disposizioni prima sparse su circa un centinaio di leggi e regolamenti, abrogando la risalente ma fondamentale legge 25 giugno 1865, n° 2359.

Il decreto è suddiviso in 5 titoli e 59 articoli, ma è stato corretto e modificato ulteriormente. Sulla base della nuova normativa sono espropriabili tutti i beni immobili e i diritti relativi a tali beni, al fine di eseguire opere pubbliche o di pubblica utilità. Sono espropriabili solo previa sdemanializzazione, i beni appartenenti al Demanio Pubblico. Inoltre, i beni dedicati al culto sono espropriabili previo accordo con le autorità competenti.

Le varie fasi dell’attività

L’art. 8 del D.P.R. 327/2001 prevede che il Decreto di esproprio possa essere emanato qualora:
  1. l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico vigente, o in un atto di natura ed efficacia equivalente.
  2. vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità
  3. sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l’indennità di esproprio.
  1. Fase istruttoria
    La dichiarazione di pubblica utilità conteneva la scelta dell’area da utilizzare per l’opera pubblica: era perciò un atto a contenuto discrezionale, ed in quanto incidente sulla proprietà privata era assistito da particolari garanzie. In primo luogo, doveva contenere, a pena di invalidità dell’intera procedura, i termini di inizio e di fine lavori, nonchè i termini di inizio e fine delle operazioni espropriative.
    La legge del 1865 si basava su una regola fondamentale, in base alla quale l’Amministrazione prima diventava proprietaria dell’area (mediante il corretto esercizio del potere ablatorio) e poi realizzava l’opera pubblica. Tale regola, piò volte derogata nella legislazione successiva, è stata ripresa e ribadita dall’art. 2 del predetto Testo Unico del 2001, che afferma l’assoluta rilevanza del principio di legalità, perchè è una antica, ma ancora attuale, esigenza che l’Amministrazione dapprima espropri e poi costruisca l’opera pubblica, ciò al fine di semplificare il sistema, accelerare gli interventi e ridurre il contenzioso.
    Nella legge del 1865 non era prevista la cosiddetta occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio: solo dopo la conclusione del procedimento ablatorio, il privato perdeva il possesso del fondo, unitamente alla proprietà, e sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità formalizzata in un atto espresso, frutto di particolari valutazioni concernenti l’idoneità dell’area da espropriare.

  2. Fase espropriativa
    Il soggetto espropriante depositava il cosiddetto piano particolareggiato di esecuzione, chiamato anche piano particellare di esproprio, con cui si individuavano i beni da espropriare attraverso gli estremi catastali. Anche tale piano veniva pubblicato nell’albo pretorio comunale e nel F.A.L. per 15 giorni, termine entro cui i proprietari potevano proporre ulteriori osservazioni al Prefetto.
    Seguiva l’ordinanza prefettizia che disponeva l’esecuzione del piano particellare e indicava la somma offerta quale indennità di esproprio.
    A questo punto, gli espropriandi avevano tre possibilità:
    1. notificare al Prefetto l’accettazione della somma indennitaria; in tal caso il Prefetto emanava il decreto di esproprio;
    2. chiedere di concordare la cessione volontaria del bene, portando alla stipula di un accordo convenzionale di cessione con l’autorità espropriante ed evitando l’emanazione del decreto di esproprio;
    3. opporsi alla stima, sicchè il Prefetto emanava il decreto di esproprio mentre il giudice ordinario decideva sulla congruità della somma offerta come indennità di esproprio.

Tipi di espropriazione

  1. L’espropriazione totale
    Si verifica quando un proprietario viene privato integralmente di un suo fondo. Indennità è pari al giusto prezzo che avrebbe avuto l’immobile in una libera compravendita. Il giusto prezzo è il valore di mercato del bene secondo i prezzi correnti al momento dell’espropriazione senza trascurarne i miglioramenti. In caso le due parti non si riescano a mettere d’accordo sul prezzo, interviene un collegio di periti che valuterà il giusto prezzo dell’immobile.

  2. L’espropriazione parziale
    L’indennità consiste nella differenza tra il giusto prezzo dell’intero immobile prima dell’occupazione e il giusto prezzo dopo l’occupazione. Si determina il valore complementare della parte espropriata. È possibile che da tale espropriazione nasca un vantaggio per il fondo che non deve essere maggiore di un quarto dell’indennità.

  3. Occupazione temporanea
    Per l’esecuzione di un’opera di pubblica utilità possono essere occupati temporaneamente terreni per l’estrazione, per il deposito di materiali e attrezzature, per l’installazione di magazzini e cantieri di lavoro, per praticare passaggi provvisori, per aprire canali di diversione delle acque e per ogni altro uso necessario alla realizzazione dell’opera. L’indennità di occupazione temporanea deve essere determinata tenendo conto:
    • Della perdita di frutti pendenti dell’eventuale soprassuolo arboreo
    • Dei mancati redditi durante il periodo dell’occupazione
    • Delle spese necessarie a ripristinare le condizioni primitive del fondo al termine dell’occupazione
    • Del danno conseguente ad una diminuzione transitoria o permanente di reddito, se il ripristino della situazione primitiva richiede tempi lunghi o non è possibile.

  4. Occupazione d’urgenza
    Diversa ipotesi è quella, usata spesso, della occupazione d’urgenza, che in base ad un "decreto di occupazione d’urgenza" anticipa gli effetti dell’esproprio immettendo immediatamente (prima dell’esproprio) l’ente pubblico od il beneficiario privato (società autostradale, cooperativa edilizia, ecc.) nel possesso dei beni per eseguirvi le opere per cui la procedura espropriativa ha avuto inizio. All’atto della consegna dei beni al beneficiario del futuro esproprio si redige un "verbale di consistenza" in cui un tecnico descrive lo stato dei luoghi e le coltivazioni o gli immobili presenti per poterne tener conto in futuro nel momento in cui verrà quantificata l’indennità di esproprio. Normalmente per tale occupazione l’indennizzo consiste nell’interesse legale calcolato sull’indennità di esproprio per il periodo in cui l’esproprio è stato anticipato.
    È conosciuta anche una "occupazione per somma urgenza" in cui, indipendentemente da una procedura d’esproprio in fieri si occupano terreni od altri immobili in cui eseguire lavori per catastrofi naturali od altre cause impellenti.

  5. Retrocessione e vendita degli immobili espropriati
    L’opera non è stata eseguita nei tempi stabiliti o il fondo non ha avuto la destinazione prevista, l’espropriato può ottenere la retrocessione. Gli immobili espropriati possono essere posti in vendita dall’espropriante, e i vecchi proprietari hanno diritto di prelazione.

  6. Espropriazione anomala o di fatto
    L’imposizione del vincolo su un’area, pur non determinando il trasferimento coattivo della proprietà dal privato cittadino alla pubblica amministrazione, restando la disponibilità dell’area - piò teorica che pratica - al proprietario, determinava, di fatto, un esproprio senza indennizzo. Questa modalità di esproprio è conosciuta in giurisprudenza ed in dottrina con il termine espropriazione anomala o espropriazione di fatto.
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